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谋划超前一步 行动向前一步!北京探索“专班制”推进地方立法侧记

街道办事处条例、物业管理条例、促进科技成果转化条例、文明行为促进条例、生活垃圾管理条例……

每部法规,一个专班,两位组长,一个目标,全市2019年的立法工作,亮点频出。

2019年7月10日,全市首家“接诉即办”调度指挥中心在大兴区挂牌成立。武亦彬 摄/北晚新视觉供图

首都改革发展进入了爬坡过坎、滚石上山、攻坚克难的新阶段,不断考问着新时代地方立法工作应该“怎么干”。

党的十九届四中全会提出进一步完善立法体制机制的要求。市委研究出台新时代加强和改进人大工作意见明确,“对改革发展急需、群众期盼强烈、各方共识度高的立法项目,加快工作步伐,提高起草和审议效率”。

转变观念,大胆创新,势在必行。

过去一年,市人大常委会聚焦首都治理急需、群众期盼强烈的重要立法事项,将人大立法资源和力量向调研起草环节延伸,通过提前介入,专班推进,配置“双组长”等一系列探索,最大程度缩短立法周期,以强度促进度,以高质量立法保障高质量发展、促进高水平治理,为做好新时代北京地方立法工作积累了经验。

记者在采访过程中不断追问一个问题:专班的最大作用是什么?

一线工作同志的答案中,不约而同地出现了“质量”和“效率”两个关键词。大家心往一处想、劲往一处使的精气神也令记者印象颇深。

立法是一项复杂的系统工程。成立专班,就是鼓励法规涉及的各方在起草阶段,把重大利益调整问题和法律关系问题尽早地全面暴露出来,不怕红脸,不怕争论,通过充分的碰撞、交流和研讨,逐步找到思想共同点和利益交集点。在进入审议前,力争形成有普遍共识的问题解决方案,把党的政策主张、政府治理需求、群众利益维护贯通起来,使立法过程真正成为凝聚共识、攻坚克难、推动工作的过程。

人大主导立法并不意味着人大在立法过程中“唱独角戏”,而是坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,相互支撑、齐头并进、共同发力,才能最大限度地提高立法质量和效率。

急、难、重的议题,立法如何“跟得上趟”?

提前介入 吹响法规起草“集结号”

初夏的一天,晚上9点,天气微凉,回到北京会议中心1003房间的李媛关上门,坐在桌边,深深地吁了口气。

李媛是市人大常委会城建环保办法规处处长,新的身份,是北京市物业管理条例立法专班的一员。

堆成山的材料,十几个小时的“头脑风暴”,中午饭只匆匆扒了几口……一整天下来,李媛终于松了口气。

这样的紧张高效,专班的同事们保持了两个礼拜。“虽然法规条文看到眼花,讨论到忘了喝水,但实在太有成就感了。”回忆起当时的场景,李媛笑着说。

物业管理关系千家万户。然而,由于关系定位模糊、小区产权形式不明等原因,业主大会召开难、业委会成立难、业主维权难、物业管理企业更换难等问题层出不穷,12345市民服务热线相关投诉率居高不下。当前的物业服务、管理理念和制度措施已不能完全适应现阶段的公众要求和社会治理需求。

2019年7月24日,昌平区华龙苑北里小区不仅环境大变样,曾经剑拔弩张的各种矛盾也得以改善。王海欣 摄/北晚新视觉供图

立法规范物业管理,迫在眉睫。

去年4月,市人大常委会党组研究后决定,对起草物业管理条例采取专班形式加速推进。

专班由市人大常委会副主任和市政府分管副市长任“双组长”,高位统筹,最大程度缩短决策链条,在领导层面形成快速有效的沟通协调机制。

去年5月6日,是法规起草专班开始集中封闭的日子。

市人大常委会城建环保办、法制办、办公厅、研究室和市司法局、市住建委的16位工作人员聚集北京会议中心,打响了一场“攻坚战”。

封闭,是为了让专班成员集中精力全力以赴。封闭的纪律,是不能擅自离开驻地,不能分心承担其他工作。

找准问题,是形成立法思路的关键。党的基层组织工作没有全覆盖、物业管理与社区管理脱节、街道乡镇对物业监督管理不够、业委会缺失……经过梳理,专班拿出15个方面、100余条的问题清单,逐一进行制度设计。

每天,9号楼二层第三会议室最先热闹起来。走廊里,时常能听到激烈的讨论声。

“物业管理区域需要明确”“要加强对业委会候选人的审核把关”“住宅专项资金缴存必须规范”“法规既要关注百姓民生,也要关注物业企业的难点痛点”……从立法思路到框架结构,从制度设计到具体表述,反复讨论,字斟句酌。

“每条都是‘吵’出来的,大家互相质疑、论证、说服,不怕伤感情,就怕有偏差、遗漏。”在市人大常委会城建环保办副主任冶冰看来,专班的建立,不是简单的“集中”,而是取长补短,联合作战,是从“审视者”到“参与者”的身份转变。

――城建环保办牵头组织,制定方案,倒排工期,明确坚持问题导向、需求导向,党建引领、分类施策的全覆盖立法思路,表达、平衡、调整各主体间的法律义务关系。

――熟悉行业现状的市住建委梳理归纳矛盾症结,积极总结经验,提供大量数据、案例佐证。

――法制办、市司法局发挥智囊、把关作用,合法性审查、法律问题研究“关口前移”。

――征求意见同步开展,3天5场集中座谈,来自开发商、物业企业、产权单位、街道社区、行业协会、专家学者和市民政局、规自委、城管委等相关单位的60余位代表参加,形成300多条意见建议。

半个月,专班拿出了100余条的法规草案初稿。

“这样的效率,以前真不敢想。”从事了多年立法工作,李媛为专班竖起了大拇指。

“高效”的背后,是在党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法格局下,多方力量有机结合,围绕同一目标联合作战,取长补短,集中发力。

是前期大量的实践基础、调研论证、经验共识为急、难、重的法规起草搭桥铺路。

“如果只是从高空抛了点废纸,要不要罚款?”“要是抛出来的东西危害公共安全,谁来负责?”“监管责任谁承担,物业企业还是市政部门?”……去年9月27日,北京市文明行为促进条例立法专班开展了一场“高空抛物”行为的情景模拟,参加“角色扮演”的,包括市公安局、市公安交管局、市住建委、市城管执法局、市应急局、市卫健委等相关执法部门的工作人员。

“条例起草调研中,高空抛物和堆物堆料难管理是最让基层工作人员头疼的问题。”市人大社会建设委员会主任委员丛骆骆说,生活中很多不文明行为因为发生情况不同、危害程度不同,导致定性困难,处罚主体和措施难以界定,进而影响法规施行的效果。“比如高空抛物,既是不文明行为,有些情节严重的也危害公共安全,这就需要明确不同情况下谁来监督负责,让基层有更多的操作性。”

于是专班请来各相关执法主体,模拟不文明行为发生、处理到执法的全过程,各方充分讨论,明确不同情况的责任主体和处罚额度,合理划分执法部门责任,确保相互有效衔接。

根据讨论结果,条例草案根据高空抛物行为危害程度的不同,分别设置了劝阻、行政处罚、治安处罚和刑事处罚等“阶梯式”处罚方式,明确了不同情况下物业、城管综合行政执法部门、公安机关、住建部门等处罚主体,充分体现了“教育在先,惩戒在后”的“促进性”立法特点。

起草是立法工作的基础环节,起草质量直接决定了立法质量的高低。人大常委会在法规起草阶段提前介入,吹响法规起草“集结号”,有效避免了部门立法可能带来的部门利益法制化风险,有利于各方利益协调和平衡。同时,立法过程由环环推进向齐头并进的方式改变,减少层次,合并环节,大量避免了工作中的交叉重复问题,从而在集思广益、充分沟通的基础上,高效率形成解决难题的最佳方案。

时间压缩,立法如何提质增效?

脚沾泥土 从践行充分的民主开始

去年10月19日下午5点,从北京开往上海的高铁进站,马立明匆忙收拾好行李,乘车赶往豫园宜必思酒店。

进房门,行李没来得及放好,马立明立刻开始翻看洗漱台、床头柜、衣柜。一次性牙刷、梳子、拖鞋、剃须刀……这些被上海垃圾分类新规“管住”的一次性用品,全都不见踪影。

马立明是市人大常委会城建环保办法规处的副处长,同行的,还有他在立法专班的同事。

作为全国第一部生活垃圾管理方面的地方性法规,《北京市生活垃圾管理条例》于2012年正式实施。如今,城市高质量发展对加强生活垃圾管理提出了新的更高要求,条例在实施过程中也出现了一些不适应的情况,亟待修改。

他山之石可以攻玉。

去年7月,上海市生活垃圾管理条例实施。效果如何?违规处罚是否到位?分类习惯能否养成?哪些制度设计可供借鉴?法规之间如何有效衔接?

带着问题,专班赶赴上海、深圳,开始了5天的立法调研。

看完一次性用品情况,马立明和同事立刻离开酒店,走进附近的豫园小区。这个典型的封闭式老旧小区里,四色垃圾桶整齐摆放。

晚上八点多,下楼扔垃圾的居民沈大妈吸引了马立明的注意:左手提着干垃圾袋,右手拎着湿垃圾桶,沈大妈走到投放点前,熟练破袋,准确投放,一气呵成。得知专班从首都北京来,专门来看垃圾分类,沈大妈很是自豪,“分类好啊,我们举双手支持!一开始是麻烦点,要搞清楚怎么分,还得会破袋,但好习惯都得慢慢养成。你看我现在,多熟练!”

“居民们打心眼儿里的认同,让我们很震撼,也很感动。”马立明这几年工作的关键词,离不开“垃圾分类”。沈大妈的自豪,更坚定了他的信心。

接下来的几天,专班辗转了包括连锁酒店和星级酒店在内的三个宾馆,走访了黄浦区三个老旧小区和徐汇区一个商品房小区,以及生活垃圾转运基地、餐厨垃圾处理厂,与社区居民、居委会工作人员、业委会主任、物业公司员工、垃圾分类志愿者、菜站老板、宾馆服务员谈感受、访实情,与上海市人大和政府部门的“同行”问经验、商对策。

最终,近万字的调研报告,对条例的实施情况和工作特点进行梳理汇总,对定时定点投放、楼道撤桶、不分类不收运等焦点问题进行逐一分析。修法引领分类、个人承担分类责任、加强法规衔接……一项项行之有效的建议为高质量法规修改打下基础。

2019年12月4日,《南锣鼓巷商户垃圾分类自律公约》正式出炉,南锣鼓巷成为全国首个引导游客开展垃圾分类的特色商业街区。邓伟 摄/北晚新视觉供图

同步“走出去”的,还有万余名人大代表。

去年8月,1.2万余名市、区、乡镇三级人大代表走进街道社区,深入全市247个代表之家、2348个代表联络站,围绕是否应该总量控制、是否应该禁止或限制一次性用品等8个条例修订中的关键问题,面对面听取24万余名市民、社区工作者、物业管理者、环卫工作者及4170个单位的意见建议。

“大家觉得,罚则如何定比较合适?”“养成垃圾分类习惯的关键是什么?”“不分类,要不要纳入诚信体系?”……为了使意见更聚焦,专班拟定了统一的宣讲提纲,包含修订条例的必要性、重要性问题,以及市民对政府措施和加强垃圾分类管理的建议,使万名代表带着同样的问题和需求听取不同选区群众的意见。

这是本市首次在法规草案形成阶段,就将拟修改的内容通过三级人大代表向群众征求意见,这也是市人大常委会开门立法的一次新尝试。

群众多智慧,基层有真知。垃圾分类是生活的一部分,市民对此体会最深,也最有发言权。对于涉及面广、社会影响大的法规立改废,需要法律程序与民意基础兼顾,需要立法机关认真把关、充分讨论,也需要打开大门、虚心听取民意,将民意风向作为立法的参照系。

“代表和群众对法规修改的主要内容达成了高度共识,征集到的意见与专班提出的修法建议高度契合。”市人大常委会城建环保办主任郝志兰说,超9成群众赞同限制一次性用品使用、限制商品和快递的过度包装、加大对收运企业混装混运的处罚力度、建立分类收运监督职责等。

此外,商场超市不得使用超薄塑料袋,宾馆和餐饮企业不得主动提供一次性用品,简化生活垃圾分类标准,对个人违规投放应当多教育引导,慎用处罚和信用惩戒等建议也被及时吸纳。

开门立法的做法,贯彻始终。

街道办事处条例起草过程中,1个月开展14次立法调研及座谈会,征求全市152个街道意见;文明行为促进条例立法利用网络媒体广泛征集群众意见,140余万人完成调查问卷,网络点击量达2200万次,专班赶赴广东、福建、广西学习考察,收集整理立法重点问题;媒体解读宣传、专家释疑解惑、代表积极行动、市区人大联动,立法调研论证的广度和深度不断拓展,草案征求意见的覆盖面不断扩大、知晓度不断提高……

立法工作保持与民意的良性互动,让社会关切的问题都能在立法中得到充分体现,也让高质量立法更为可期。

攻坚克难,立法如何与时俱进?

紧扣所需 让重大改革于法有据

2019年度中国媒体十大新词语,北京市民耳熟能详的“接诉即办”入选。

作为党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革措施的延伸,一年间,12345市民服务热线诉求满意率从64.61%上升至87.26%。

一条热线,是全心全意为人民服务的实践探索,也以服务带动治理,撬动了基层治理的大变革,为推动首都治理体系和治理能力现代化探索出一条新路。

去年2月,市委市政府印发《关于加强新时代街道工作的意见》,明确街道的职能定位,为构建简约高效的基层管理体制进行制度设计,打通服务群众、抓落实的“最后一公里”。

改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。立法与改革共振,法治才能与善治同行。

改革有经验,基层有需求,街道办事处条例立法,一再提速。

一审时间由11月提前至7月,时间紧、任务重、立法难度大。5月17日,专班正式组建,集中起草、征求意见、审议把关,各相关部门全程参与。历时两月,广开言路,数易其稿,11月27日,法规通过。

作为专班的成员,来自市人大社会建设委工作机构、市人大常委会法制办、市司法局、市民政局以及市人大常委会的委员,一起工作了小半年。

“市委的要求为立法提供了遵循,实践经验为立法打下了扎实基础,专班拧成一股绳,效率一定有保证。”来自一线业务部门,市民政局基层政权处处长杨宝山对这部“管自家事儿”的法规充满期待,也信心十足。

同样为条例竖起大拇指的,还有参与立法专班的市人大常委会委员、市人大社会建设委员会副主任委员陶庆华。“以前常委会审议法规,委员要到一审才能看到草案。现在我是专班一员,从起草阶段全程参与,哪些矛盾要协调,哪些意见要吸纳,再清楚不过,质量和效率都有保证。”

立法与改革相一致,绝不意味着仅仅是简单的“符合”改革决策即可。立法既要巩固改革成果,又要发挥引导和推动改革的作用。要通过科学、民主的立法程序,才能使改革决策更加完善、科学。

“这是体制改革问题,也是民生问题。”从事了二十多年立法工作,让市人大常委会法制办的王爱声印象颇深的,是条例专门增设的“公共服务”一章,“条例充分体现以人民为中心的发展思想,全文出现了70处‘人民’二字,从14条到22条,对街道的公共服务职能提出了明确要求,强化了为民服务职能,力求让各项公共服务政策真正在基层落地生根。”

权责清晰,拒绝“加压”“甩锅”――条例明确街道办的7项职权和7项职责,规定,未经批准,街道办不承担市、区政府工作部门下达的其他职责。

“看得见的,要管得了”――条例赋予街道综合行政执法权,规定,发现违法行为应当进行劝阻和制止;对属于职责范围的,及时查处。

接诉即办为民“吹哨”,底气更足――条例赋予街道组织协调职能,规定街道统筹协调、指挥调度区政府工作部门及其派出机构、承担公共服务职能的企业事业单位等,围绕群众诉求、重点工作等反映集中、难以解决的事项,共同做好辖区服务管理工作。

绩效考核,“哨吹不动”有人管――条例规定,对于在落实“吹哨报到”中拒不履行职责的工作部门,区政府应进行调查、督办,并纳入年度绩效考评体系。

……

7月一审,11月通过,7章50条内容,通过赋权明责,理顺条块关系,打通基层治理“血脉经络”,形成权责清晰、条块联动的体制机制,推动治理重心下移、事权下放、力量下沉。

与依法开展基层治理相配套,街道内部改革也悄然进行。目前全市152个街道已全部按照“精简、效能、便民”的原则实行大部制改革,强化街道民生保障、快速响应诉求、主动服务居民职责,实现由行政管理型街道向为民服务型街道转变。